TAR Campania, Sez. VI, 10-12-2019, N. 5837

1) Il ricorso avverso il rigetto di una istanza di accesso civico generalizzato, volta a ottenere l’offerta economica della società aggiudicataria dell’affidamento di un servizio pubblico, risulta fondato e va accolto. Pur constatando il contrasto presente in giurisprudenza, il TAR Campania aderisce all’orientamento che ritiene applicabile l’accesso civico generalizzato ai documenti inerenti ai contratti pubblici per ragioni di ordine sistematico e teleologico. Posto che la materia degli appalti pubblici rientra fra quelle a più elevato rischio di corruzione e sulla quale si è appuntata in misura maggiore l’attenzione della disciplina anticorruzione, sarebbe irragionevole interpretare le norme esistenti nel senso di sottrarre alla disciplina sulla trasparenza proprio tale materia. Inoltre, una volta che la gara risulti conclusa e sia venuta meno l’esigenza di tutelare la “par condicio” dei concorrenti, la possibilità di accesso civico generalizzato alle procedure di appalto risponde ai canoni di “controllo diffuso sul perseguimento dei compiti istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche” di cui all’art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013. Una volta conclusa la gara, infatti, l’offerta dell’aggiudicataria, benché proveniente dal privato, rappresenta la scelta operata dall’amministrazione, la cui bontà può essere verificata tramite l’accesso generalizzato dai cittadini, inclusi i partecipanti alla gara (quando non possano vantare un interesse qualificato) e i cittadini in generale.

2) La disciplina dell’accesso documentale e dell’accesso generalizzato sono profondamente diverse quanto a presupposti e finalità, per cui l’esito delle rispettive istanze può essere differente. L’accesso documentale si fonda su una prospettazione “soggettiva”, ponendo al centro della disciplina il richiedente con il suo interesse, che gli consente un’ampia conoscenza, estesa, quando ne sussistano i presupposti, anche a dati sensibili di terzi, che invece non sono ostensibili in sede di accesso generalizzato. In materia di appalti pubblici, la prospettazione soggettiva implica che il partecipante potrà conoscere tutti i documenti di gara, comprese le offerte degli altri concorrenti se ciò gli è utile per tutelare i propri interessi giuridici. L’accesso generalizzato, invece, si fonda su una prospettazione “oggettiva”, in quanto la disciplina non richiede all’istante di motivare la sua richiesta per dimostrare la propria legittimazione. Centrale, nell’ambito dell’accesso generalizzato, è la considerazione di che cosa si può conoscere alla luce del dato normativo. Se per i documenti richiesti non rilevano le limitazioni correlate alla tutela degli interessi pubblici o privati indicati dall’art. 5-bis del decreto trasparenza, quei documenti devono ritenersi ostensibili in quanto in sé idonei ad assicurare la trasparenza amministrativa.

3) Con l’accesso civico generalizzato si è introdotto nell’ordinamento italiano il diritto della persona a conoscere le informazioni amministrative. L’esercizio di tale diritto consente la partecipazione al dibattito pubblico e la conoscenza di dati pubblici e/o di interesse pubblico e delle decisioni amministrative e rende, così, possibile il controllo “democratico”. Le informazioni, i dati e i documenti si configurano, quindi, come il “bene della vita” cui il cittadino aspira, al fine di soddisfare il proprio diritto a conoscere e a “partecipare” al sistema democratico. La conoscenza dei documenti, dei dati e delle informazioni amministrative consente la partecipazione alla vita di una comunità, la vicinanza tra governanti e governati, il consapevole processo di responsabilizzazione (accountability) della classe politica e dirigente del Paese.

4) Le finalità perseguite dal legislatore – promuovere la partecipazione al dibattito pubblico e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche – rappresentano gli obiettivi che la legge persegue ma non possono trasformarsi in limiti al diritto di accesso in esame. Pertanto, l’amministrazione non può negare l’accesso generalizzato in base all’argomento che la conoscenza dei documenti richiesti “non risulti finalizzata al controllo diffuso” o alle altre finalità della legge: così interpretando il dato normativo si corre il rischio di introdurre limiti alla libertà di informazione non previsti espressamente dal legislatore. Il controllo diffuso di cui parla la legge, infatti, non è da riferirsi alla singola domanda di accesso, ma è il risultato complessivo cui aspira la riforma sulla trasparenza, la quale, ampliando la possibilità di conoscere l’attività amministrativa, favorisce forme diffuse di controllo sul perseguimento dei compiti istituzionali e una maggiore partecipazione dei cittadini ai processi democratici e al dibattito pubblico.

5) Chi richieda l’accesso civico, in quanto legittimato procedimentale, è anche legittimato processuale nell’eventuale giudizio che dovesse intentare in caso di rigetto, poiché è la norma stessa che gli riconosce tale posizione, mentre non possono adire il giudice i soggetti che non risultano firmatari dell’istanza. Se è vero che il legislatore ha caratterizzato l’istituto dell’accesso civico per la più ampia facoltà di esercizio del diritto, la medesima logica ampliativa non può essere applicata alle regole che governano la legittimazione ad agire in giudizio, tale da non richiedere alcuna posizione legittimante differenziata anche per il processo, posizione che può riconoscersi solo in capo al soggetto che ha proposto l’istanza e l’ha vista rigettata. La disciplina dell’accesso civico non può consentire, nel silenzio della norma, l’attivazione una sorta di azione popolare “correttiva” in esito all’accesso ottenuto.